IBO toeslagen deelonderzoek 2: Eenvoud of maatwerk: Alternatieven voor het bestaande toeslagenstelsel
Ministerie van Financiën / Inspectie der Rijksfinanciën
In deelonderzoek 1 concludeerde de werkgroep dat het huidige toeslagenstelsel voor een, in absolute omvang, grote groep huishoudens niet goed werkt. De problematiek ten aanzien van het aantal terugvorderingen en nabetalingen kan volgens de werkgroep niet geheel binnen het bestaande toeslagenstelsel worden opgelost. Ze zijn namelijk inherent aan de keuze voor een voorschotstelsel en de wijze waarop de inkomensafhankelijkheid is vormgegeven. Voor u ligt deelonderzoek 2 van het IBO Toeslagen. Anders dan in deelonderzoek 1 kijkt dit rapport naar verbeteringen buiten het huidige toeslagenstelsel en zelfs naar mogelijkheden om het toeslagenstelsel in z’n geheel te vervangen, uiteraard met oog voor de effecten die dan optreden. Belangrijkste vraag in dit deelonderzoek 2 is wat de alternatieven zijn voor het huidige toeslagenstelsel op een manier die beter aansluit bij de gedragsinzichten met als doel minder terugvorderingen en een lager niet-gebruik.
Beleidskeuzes huidige toeslagstelsel
Het huidige toeslagenstelsel is vormgegeven langs vier belangrijke beleidskeuzes.
- De mate van gerichtheid
- De mate van tijdigheid
- Huishouden versus individu
- Verantwoordelijkheidsverdeling tussen burger en overheid.
Beleidspakketten
De werkgroep heeft ervoor gekozen om op basis van de geïdentificeerde opties een aantal samenhangende beleidspakketten samen te stellen waarin elk pakket alternatieven biedt gericht op vereenvoudiging voor de burger (en uitvoering).
Bij de uitwerking van de beleidsopties bleek dat een generieke optie voor alle vier de toeslagen niet haalbaar is. Dit komt met name vanwege de andere doelstelling van de kinderopvangtoeslag: bevorderen van arbeidsparticipatie. Vandaar dat de
kinderopvangtoeslag separaat uitgewerkt is en dat afgeweken wordt van het uitgangspunt ‘geen stelselherziening’. De werkgroep komt tot de suggestie een hervorming naar een publiek gefinancierde kinderopvangvoorziening nader te onderzoeken.
De werkgroep heeft de volgende beleidspakketten uitgewerkt:
- Illustratie Beleidspakket A: Alle toeslagen afschaffen: alle toeslagen afgeschaft worden om het belang te illustreren van de toeslagen. De doorrekening laat zien dat het inkomen van lage inkomens voor een aanzienlijk deel (tot meer dan twintig procent) bestaat uit toeslagen. Het afschaffen van alle toeslagen levert ongeveer € 15,5 miljard op, die voor lastenverlichting gebruikt kan worden. De inkomensachteruitgang voor met name de laagste inkomensgroepen is zeer groot.
- Beleidspakket B1: ‘basisbehoeftentoeslag’: In dit pakket zijn de drie inkomensondersteunende toeslagen samengevoegd tot een basisbehoeftentoeslag met een gezamenlijk afbouwtraject en zijn de grondslagen gereduceerd. Dit maakt het overzichtelijker voor huishoudens. Het gezamenlijke afbouwtraject leidt eveneens tot een beperking van de marginale druk voor huishoudens die in het huidige stelsel te maken hebben met stapeling van de afbouw van meerdere toeslagen.
- Beleidspakket B2: Integratie fiscaliteit: In dit pakket is onderzocht of de integratie van de inkomstenbelasting en de toeslagen een perspectief kan bieden. Doel is om huishoudens aan de hand van het belastingstelsel hetzelfde inkomen te bieden zonder een separaat toeslagstelsel.
- Beleidspakket C1: Toeslagen inkomensonafhankelijk en delegeren: In beleidspakket C1 worden de mentale lasten van burgers zo ver mogelijk verlicht. Ten slotte wordt de huurtoeslag voor huurders van een corporatiewoning afgeschaft door de verantwoordelijkheid voor beschikbare betaalbare woonruimte over te dragen aan de woningbouwcorporaties.
- Beleidspakket C2: Hoger wettelijk minimumloon en sociaal minimum: De huurtoeslag wordt hervormd aan de hand van opties uit deel 1, waaronder de invoering van een normhuur.
- Ombuigingspakket D: alle toeslagen afschaffen en 20% besparen: In de besparingsvariant wordt 80% van het budget van de toeslagen omgezet in een vaste uitkering voor ieder huishouden.
Conclusie
Conclusie is, evenals in deelonderzoek 1, dat alternatieven leidend tot vereenvoudiging voor de burger mogelijk zijn, maar dat voor deze reductie van de mentale lasten en een oplossing voor de problemen waar huishoudens tegenaan lopen (terugvorderingen, nietgebruik en schuldenproblematiek) een ‘prijs’ betaald moet worden. Deze prijs heeft de
vorm van verlies van gerichtheid in de inkomensondersteuning met negatieve inkomenseffecten voor groepen huishoudens of in de vorm van grotere budgettaire lasten voor de overheid. Een toeslag is een gericht beleidsinstrument om beleidsdoelen
te bereiken. Afschaffen van de toeslagen betekent concessies doen. Er zal in elke variant ingeleverd moeten worden op de huidige doelstellingen en/of op de huidige mate van gerichtheid en actualiteit. Met name het loslaten van de gerichtheid leidt tot substantiële inkomenseffecten of budgettaire effecten. Tegelijk betekent het loslaten van de gerichtheid een belangrijke vereenvoudiging voor de burgers. Om de pakketten budgetneutraal vorm te geven, is compensatie via de inkomstenbelasting gezocht. Verder kan dekking gevonden worden door middel van besparingsopties die volgen uit verschillende beleidsdoorlichtingen en evaluaties, verwijzingen daarnaar zijn in de hoofdtekst opgenomen.